Елена Кловач, председатель подкомитета по нормативно-правовому регулированию
промышленной безопасности Комитета ТПП РФ по промышленной безопасности
Законодательство о промышленной безопасности появилось в правовом поле Российского законодательства более 20 лет назад после принятия 21 июля 1997 г. Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – 116-ФЗ). Время разработки и вступления закона в силу характеризовалось нарождающимися в стране рыночными отношениями и формированием нового правового пространства. По мере становления новых общественных отношений, активизировалась законотворческая деятельность, возникали новые отрасли законодательства, которые не всегда формировались с учетом уже принятых законов.
В 2017 году исполнилось 20 лет со дня принятия 116-ФЗ. За прошедшее время в него 28 раз вносились изменения и дополнения. Фактически, можно говорить о том, что большое количество внесенных в 116-ФЗ изменений привело к кардинальному изменению его концепции. На сегодняшний день текст 116-ФЗ поменялся на 220-230%.
Обычно изменения в законодательстве обусловлены следующими факторами:
-
появлением новых законов, содержащих нормы, прямо или косвенно касающиеся норм рассматриваемого закона;
-
изменения концепции государственного регулирования;
-
учет результатов правоприменительной практики;
-
необходимость выполнения международных обязательств, гармонизации российского законодательства с международным.
Не стал исключением и 116-ФЗ. К законам, принятие которых привело к внесению изменений в 116-ФЗ, относятся федеральные законы: «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев опасных объектов», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О техническом регулировании».
Изменение концепции государственного регулирования в части совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности, отражено в одноименной Концепции, разработанной Ростехнадзором и одобренной в 2011 г. Правительством Российской Федерации. В целях реализации Концепции распоряжением Правительства РФ от 02.08.2011 г. N 1371-р был утвержден План мероприятий, в одном из пунктов которого предусмотрено введение классификации опасных производственных объектов (ОПО) по степени риска возникновения аварии и масштабам возможных последствий. В 2013 в 116-ФЗ установлены классификация опасных производственных объектов и, соответственно, дифференцированные методы правового регулирования на объектах, относящихся к разным классам опасности, так называемый риск-ориентированный подход.
В результате проводимой в России реформы контрольно-надзорной деятельности установлена возможность проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. В рамках 116-ФЗ эта идея реализуется в проекте поправок, касающихся внедрения дистанционного контроля и мониторинга в области промышленной безопасности. Планируется, что установка систем удаленного контроля на ОПО I и II классов опасности станет обязательной для всех владельцев с 01.01.2021 г. Все остальные ОПО могут оснащаться подобными системами в добровольном порядке. Задача внедрения системы дистанционного контроля поставлена и в Основах государственной политики Российской Федерации в области промышленной безопасности на период до 2025 г. и дальнейшую перспективу, утвержденную Указом Президента РФ от 06.05.2018 №198 (далее – Основы).
Результаты учета правоприменительной практики отразились в изменениях 2013 г., внесенных в 116-ФЗ и касающихся совершенствования системы экспертизы промышленной безопасности (ЭПБ). Приняты следующие законодательные решения: уточнены объекты экспертизы промышленной безопасности, установлен исчерпывающий перечень случаев проведения ЭПБ технических устройств, применяемых на ОПО, создана система аттестации экспертов по промышленной безопасности, установлена ответственность экспертов за дачу заведомо ложного заключения ЭПБ, утверждение заключения ЭПБ органами Ростехнадзора заменено на регистрацию заключений в соответствующем реестре.
Кроме того, опыт применения критериев классификации и идентификации позволил выявить некоторые проблемы применения критериев отнесения ОПО к классам опасности. Наиболее остро проблема неоднозначности применения критериев идентификации проявилась при классификации газораспределительных станций, сетей газораспределения и газопотребления. Если первоначально классификация проводилась с учетом количества газа в газопроводе, то, начиная с 2017 г., в качестве критерия используется давление газа в газопроводе.
Необходимость выполнения международных обязательств, обусловленных ратификацией Россией Конвенции МОТ №174 о предотвращении крупных промышленных аварий, стало причиной установления требований по созданию систем управления промышленной безопасности в организациях, эксплуатирующих объекты I и II классов опасности и требований по обновлению и внесению изменений в декларацию промышленной безопасности.
Очевидно, что дальнейшие изменения в законодательстве по промышленной безопасности неизбежны по причинам, изложенным выше и с учетом принятия Основ Учитывая сложившуюся ситуацию, Ростехнадзором принято решение, поддержанное Правительством РФ, о подготовке нового закона «О промышленной безопасности». В Ростехнадзоре создана рабочая группа, возглавляемая статс-секретарем Александром Рыбасом, в которую вошли представители Ростехнадзора, РСПП, ТПП, научных и экспертных организаций.
В Плане мероприятий по реализации Основ предусмотрено 3 пункта по внесению изменений в 116-ФЗ:
-
уже упоминавшееся внедрение системы дистанционного контроля промышленной безопасности и создания системы государственного мониторинга в области промышленной безопасности;
-
установление правового статуса организаций научно-технической поддержки в области промышленной безопасности;
-
совершенствование правовых механизмов ответственности за нарушение требований промышленной безопасности;
-
дальнейшее совершенствование системы экспертизы промышленной безопасности, замена экспертизы промышленной безопасности технических устройств и зданий и сооружений на техническое диагностирование ТУ и обследование зданий и сооружений.
Кроме выполнения Плана мероприятий Основ, есть еще некоторые вопросы, которые предполагается законодательно урегулировать в новом законе:
-
пересмотр критериев отнесения к ОПО с учетом Согласованной на глобальном уровне системой классификации опасности и маркировки химической продукции (СГС), которую Россия взяла на себя обязательства внедрить;
-
дифференциация ТУ, применяемых на ОПО и передвижных ТУ, которые могут применяться на нескольких ОПО или за пределами границ ОПО;
-
законодательное урегулирование вопросов обеспечения безопасности при обращении взрывчатых веществ и изделий на их основе;
-
законодательное урегулирование вопросов безопасного проведения сварочных работ в области промышленной безопасности;
-
введение нового вида деятельности в области промышленной безопасности – аудита промышленной безопасности.