- В кабмине сообщили, что приоритет при госзакупках теперь будут отдавать российским производителям, а в случае конкуренции сразу нескольких отечественных продуктов преимущество получит изделие с более высоким уровнем локализации производства. Какие нюансы нужно учесть, чтобы не получить вместо ожидаемого положительного эффекта новые проблемы для отрасли?
8 февраля 2024 года на заседании Правительства РФ были озвучены планы по изменению подхода к правовому регулированию поддержи отечественных брендов в государственных и муниципальных закупках[1]. По мнению ведомства, с которым нельзя не согласиться, это имеет важнейшее значение для развития отраслей и позволяет стимулировать создание новых собственных производств: в радиоэлектронике, металлургии, железнодорожном и сельскохозяйственном машиностроении, станкостроении, автомобильной, текстильной, мебельной, фармацевтической промышленности и во многих других значимых для экономики страны и жизни людей сферах.
Исходя из указанных мотивов и по поручению Президента РФ, кабмин подготовил поправки в законодательство для оптимизации всех закупочных процедур, которые будут направлены на установление единого порядка предоставления преимуществ отечественной продукции. В планах ввести правовые основания как для полного запрета на участие в торгах определенных иностранных товаров или услуг, так и для введения ограничений в рамках условия «второй лишний», когда существует российский претендент.
Предполагается также активно использовать защитную меру в виде т. н. условного коэффициента, который улучшает на 15% ценовое предложение российских компаний. В случае с конкуренцией сразу нескольких продуктов, которые изготовлены внутри страны, предпочтение будет отдаваться изделию с более высоким технологическим уровнем локализации производства.
Попробуем разобраться в том, насколько данные меры помогут дать полезный эффект для нужд заказчиков и всего рынка публичных закупок. Важно отметить, что меры поддержки отечественного производителя[2], называемые на языке контрактной системы национальным режимом, стали использоваться еще в эпоху Закона о размещении заказов № 94-ФЗ, а наиболее разветвленное и глубокое регулирование получили в ст. 14 Закона о контрактной системе № 44-ФЗ. Кстати говоря, национальный режим закупок присутствует в законодательствах многих стран (США, Китай, многие государства Европы), его справедливо можно считать очень значимой мерой, направленной на укрепление экономического суверенитета государства.
В общем и целом замысел Правительства РФ не привносит чего-то принципиально нового в поддержку отечественных производителей, за исключением ряда новаций. Во-первых, мы видим понятие «изделие с более высоким технологическим уровнем локализации производства». Здесь возникает вопрос о том, в каком порядке и по каким критериям будет определяться такой товар и/или производитель? Надо понимать, что производственный цикл изготовления многих товаров имеет сложную структуру, этапы, технологические решения. Важно, чтобы «высокий технологический уровень локализации производства» был максимально оцифрован по критериям, а его понятие приобрело закрепленное нормативным правовым актом признаки.
Другое принципиально новое в предложенных изменениях национального режима кроется в упорядочивании нормативных правовых актов. Дело в том, что таких актов великое множество и приняты они согласно ст. 14 Закона контрактной системе № 44-ФЗ различными органами власти (Президент РФ, Правительство РФ, Минфин России) по вопросам регулирования отдельных отраслей (промышленность, лекарственные средства, продукты питания, медицинские изделия и др.). Кроме того, правовая природа национального режима имеет разные формы: запреты («допуск на рынок запрещен»), ограничения («допуск возможен, но при отсутствии отечественной альтернативы»), условия допуска («полный допуск, но экономически менее выгодный для участника»). Все это в совокупности создает нагромождение нормативной правовой базы, путаницу заказчиков и участников закупок. В этом смысле вектор работы Правительства РФ по приведению регулирования национального режима закупок к единому знаменателю очень актуальный и правильный.
Вводя такие поправки, важно определить исчерпывающий перечень документов, подтверждающих происхождение товара или регистрацию производителя на территории РФ. Контрактной системе уже известны случаи, когда недостаточная ясность в регулировании приводила к негативным последствиям. Например, на заре действия нормативных актов о национальном режиме в отношении изделий медицинского назначения заказчики повально отклоняли заявки с товарами, не имеющими сертификата СТ-1, который они иметь не могли в принципе ввиду страны-производителя.
Для наибольшей эффективности реформы целесообразно привязать национальный режим к конкретной отрасли и очертить круг требований, которые действительно соотнесут конкретный товар с производством на территории России и создание экономического эффекта от этого для страны. В ином случае любые изменения приведут к подмене понятий, когда юридически зарегистрированное в РФ предприятие будет производить товар всецело из иностранных комплектующих, называя его отечественным.
Было бы правильно устранить каламбурные ситуации в вопросе поддержки отечественных производителей. Так, некоторые участники закупок, осуществляющие поставки бананов, указывают в заявке заведомо ложные сведения о том, что их бананы выросли в России, получают приоритет в закупке, побеждают и далее занимаются подделкой документов на этапе исполнения контрактов. При этом в нашей стране бананы растут в лабораторных условиях и в пищу не допустимы. Удивительно, но о проблеме «отечественных бананов» знают в каждом региональном подразделении ФАС России и решается она по-разному: от отклонения заявок смелыми и принципиальными заказчиками до повсеместного допуска по формальному критерию указания страны-производителя участником закупки.
В отличие от наведения порядка в нормативных актах о национальном режиме закупок, который уже давно требуется контрактной системе, определение локализации производства вызывает пока больше вопросов, чем ответов. Как юридически ее определить? Посредством каких документов это сделать? Будет ли создан какой-либо общий реестр отечественной продукции? Не создаст ли он излишних административных барьеров по доступу на рынок? Это только лежащие на поверхности темы, которые (как и многие другие) требуют раскрытия в нормативной базе.
Безусловно, на каждое действие всегда найдется противодействие и может потянуть за собой факты коррупции, злоупотреблений и ухищрений, но таковые в вопросах национального режима есть и сейчас. Планы Правительства по реформированию поддержки отечественных брендов имеют положительный уклон и действительно могут упростить жизнь заказчикам, участникам закупок и государству, как конечному заинтересованному лицу в развитии национальной экономики. Однако такая серьезная реформа потребует глубинной проработки, желательно, чтобы все вопросы национального режима закупок были определены в рамках одного (а не множества) подзаконного нормативного правового акта правительства страны.
[1] Стенограмма заседания доступна по ссылке http://government.ru/meetings/50816/stenograms.
[2] «Отечественный производитель» в данном случае используется условно, т. к. некоторые формы национального режима в закупках распространяются также на поддержку товаров из стран Евразийского экономического союза, куда входят (кроме России) Армения, Республика Беларусь, Казахстан и Кыргызстан.