Дмитрий Казанцев,

член Совета ТПП РФ по развитию системы закупок, к.ю.н.

Централизация государственных и муниципальных закупок получает всё большее распространение в контрактной системе. С одной стороны, это перспективный инструмент, который при должном использовании может и повысить эффективность закупок, и снизить издержки на их проведение. С другой стороны, при его внедрении важно помнить о пределах его эффективного использования.

Суть централизации закупок проста и заключается в делегировании заказчиком при проведении закупок части своих задач и полномочий специализированной организации. Проще говоря, несколько заказчиков отправляют в специализированную организацию свои потребности, а все закупочные процедуры проводит уже спецорг – и заказчики в результате получают уже готового поставщика, выбранного с соблюдением всех требований законодательства.

Закупочная комиссия в этом случае формируется именно специализированной организацией. Она выносит решение о выборе поставщика сразу для нескольких заказчиков, которые при этом не формируют собственных закупочных комиссий. При максимальной же централизации спецорг выполняет для заказчиков не только функции закупочной комиссии, но и функции контрактной службы.

С организационной точки зрения централизация представляет собой частный случай совместной закупки. С конкурентной точки зрения централизация – это частный случай укрупнения закупки. Именно с этих двух ракурсов удобнее будет рассмотреть и её достоинства, и её недостатки.

Централизация по правилам контрактной системы

Принципы централизации государственных и муниципальных закупок урегулированы статьёй 26 Закона «О контрактной системе». Эта статья предусматривает проведение централизованной закупки посредством привлечения специально созданного уполномоченного органа. И в этом её принципиальное отличие от совместной закупки, при котором полномочия по проведению закупки у заказчика принимает не спецорг, а другой заказчик.

Статья 26 предусматривает два типа централизации:

1. Централизация определения поставщика.
2. Централизация подготовки и проведения закупки.

В первом случае фокус централизации заключается в делегировании спецоргу полномочий закупочной комиссии. Уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями. В этом случае контракты с победителем закупки подписываются и исполняются заказчиками, для которых были определены поставщики (подрядчики, исполнители).

Во втором случае спецорг выполняет функции и закупочной комиссии, и контрактной службы. Его полномочия охватываю вопросы планирования закупок, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключения контрактов, их исполнения, в том числе приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг и обеспечение их оплаты. В этом случае речь идёт о фактической передаче на субподряд не только вопросов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), но и большей части предшествующих и последующих задач.

Порядок взаимодействия заказчиков с уполномоченными органами определяется решениями о создании таких органов либо решениями о наделении их полномочиями по проведению централизованных закупок. Конкретный уполномоченный орган по общему правилу может заниматься закупками нескольких заказчиков, расположенных на одном уровне бюджетной системы – т.е. нескольких федеральных заказчиков либо нескольких региональных заказчиков либо нескольких муниципальных заказчиков.

Однако уполномоченный орган, на который возложены полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, вправе осуществлять централизованные закупки и для муниципалитетов данного региона на основании соглашений между субъектом Российской Федерации и находящимися на его территории муниципальными образованиями. Аналогичным образом уполномоченные органы муниципального района, муниципального округа, городского округа, вправе проводить централизованную закупку для поселений на основании соглашений между муниципальным районом, муниципальным округом, городским округом и входящими в их состав поселениями.

Преимущества обеих указанных выше схем очевидны. Заказчик не тратит собственные ресурсы на выполнение требований Закона № 44-ФЗ – но при этом имеет возможность получить необходимую ему продукцию с соблюдением всех требований этого Закона. При этом снижаются риски нарушения законодательства не только для конкретного заказчика, но и в целом для контрактной системы: ведь работа с закупкой передаётся специализированной организации, сотрудники которой обладают повышенным уровнем компетенций именно в сфере законодательства о закупках. Иными словами, реализуется принцип разделения труда: суммарная эффективность повышается за счёт выполнения каждым из субъектов процесса свойственных ему полномочий.

Однако у такого подхода есть и издержки. Хотя проведение закупок по правилам Закона № 44-ФЗ и не обязано являться предметом экспертизы того или иного отдельного взятого заказчика, но в любом случае именно заказчик и никто иной обладает экспертными знаниями в том, какие именно ресурсы необходимы для удовлетворения его потребности. Если централизация закупки ограничивается лишь выбором поставщика (подрядчика, исполнителя), то прерогатива определения требований к закупаемой продукции и условий контракта остаётся за заказчиком. Но если централизуются полномочия и по планированию закупки, и по приёмке результатов поставки, то заказчик фактически остаётся один на один с тем результатом, который может быть далёк от его ожиданий.

Кроме неизбежного обобщения требований к поставляемой продукции, заказчик почти неизбежно столкнётся и с необходимостью потратить дополнительное время на ожидание результата. И тот, и другой фактор обусловлены тем, что централизованная закупка – это не просто аутсорс полномочий, а как правило ещё и снижение издержек на проведение закупок за счёт их укрупнения.

Централизация и укрупнение закупки

Укрупнение закупки может принести позитивный эффект в виде снижения издержек на проведение закупочных процедур. Но лишь при соблюдении нескольких условий. Прежде всего, речь должна идти именно об объединении идентичных или по крайней мере однородных потребностей – в противном случае укрупнение закупки создаёт риск ограничения конкуренции. С т.з. заказчика укрупнение его закупок всегда означает то, что достаточно провести одну закупку вместо нескольких. Но, например, в ситуации, когда вместо четырёх поквартальных контрактов поставки горюче-смазочных материалов заключается один контракта на поставку тех же материалов на года, риск ограничения конкуренции существенно ниже, чем в ситуации, когда вместо контракта на ремонт помещения и контракта на поставку мебели заключается один контракт на оборудование офиса «под ключ».

Особенно актуален вопрос однородности продукции в том случае, если речь идёт об объединении потребностей не одного, а нескольких заказчиков. Если эти потребности не обладают действительной однородностью, то в результате закупки одни заказчики получат действительно нужную им продукцию, а другие – лишь ограниченно пригодный к использованию аналог.

Интуитивно понятно то, что при наличии у нескольких заказчиков потребности в однородной или идентичной продукции целесообразно объединить эти потребности в рамках одной закупки. В результате, понеся организационные издержки на проведение одной процедуры, специализированная организация получает тот же результат, который без её посредничества стал бы возможен лишь при проведении нескольких схожих закупок каждым из заказчиков.

В идеальных условиях подобный мультипликационный эффект ещё нагляднее при объединении потребностей не только по кругу лиц, но и по времени. Иными словами, при наличии регулярных потребностей можно заключить один контракт – на год или даже на несколько лет вперёд – для нескольких заказчиков. Такой контракт может быть многоэтапным или даже рамочным (с неопределённым объёмом).

Однако практика далеко не всегда идентична идеальной модели. Да, при получении крупного подряда поставщик, как правило, и в самом деле готов дать оптовую скидку. Однако любой поставщик знает, что чем продолжительнее срок действия госконтракта, тем выше риск того, что после очередного повышения цен этот контракт придётся исполнять себе в убыток. Соответствующие риски закладываются в предлагаемую цену поставки. Ну а непоределённый объём поставки ещё более снижает экономический эффект от оптового заказа.

В целом на укрупнение закупки контролёры и регуляторы смотрят куда более позитивно, чем на т.н. «дробление». Причина проста: целью дробления всегда видится уход от проведения аукциона, тогда как укрупнения закупки, напротив, делает аукцион неизбежным.

Однако при этом не всегда очевидно то, что централизация закупки может создать неудобства не только заказчику, и поставщику: при укрупнении объёма поставки (выполнения работ, оказания услуг) участие в закупке становится если не совершенно невозможным, то по крайней мере весьма проблематичными для тех потенциальных поставщиков, которые с этими объёмами не могут самостоятельно справиться.

Победители закупки

Самым очевидным вариантом решения проблемы масштаба закупки является привлечение победителем закупки своих конкурентов в качестве субподрядчиков. Однако едва ли конкурентны станут продавать генподрядчику свои товары, работы и услуги дешевле, чем они предлагали сделать это в рамках госзакупки. Это, в свою очередь, с неизбежностью приведёт либо к повышению цены госконтракта, либо к снижению качества его исполнения.

Вдвойне остро стоит этот вопрос в тех отраслях, в которых ограниченность спроса становится фактором исчезновения производств. Это может быть производство уникального оборудования или производство продукции, локализация которой в России только начинается. В этих условиях победа в централизованной закупке с высокой степенью вероятности означает получение импульса к развитию победителем и уход с рынка его конкурентов. А значит, уже следующая закупка того же оборудования будет происходить в условиях монополизированного предложения.

Российские заказчики, работающие по правилам Закона № 223-ФЗ, уже сталкивались с этой проблемой. В силу высокой значимости качества поставки и конкуренции за подряд в атомной отрасли её методологи разработали то решение, которое заслуживает развития и в рамках контрактной системы. Это решение – разделение одного большого подряда между несколькими победителями одной закупки.

Такой подход не устраняет положительный эффект конкуренции, но качественно снижает риск монополизации производства.

Максимально упрощая, по итогам одной централизованной закупки участник, предложивший лучшую цену, получает 60% от общего объёма поставки, а участник, занявший второе место – 40%. При наличии в закупке трёх и более участников доли могут составлять, например, 50%, 30% и 20%. Таким образом, условия поставки, предложенные участником закупки, влияют на его долю, но не лишают подряда и его конкурентов.

Разумеется, каждый из победителей закупки должен соответствовать всем требованиям закупочной документации, а комиссия по проведению закупки должна вынести положительное решение и в отношении первой, и в отношении второй частей его заявки.

Организатором закупки могут быть установлены даже формулы, предусматривающие пропорциональную зависимость доли подряда, полученного конкретными участником закупки, от предложенного им уровня снижения начальной (максимальной) цены контракта. Однако заслуживает дополнительного экономического исследования вопрос о том, не приведёт ли такой подход к дестимулированию конкуренции, например, на рынках с низкой эластичностью ценообразования.

При наличии принципов разделения подряда, не устраняющих стимулы к конкуренции между потенциальными поставщиками, выбор нескольких победителей закупки решает до известной степени и вопрос мелких производств. Так, в закупке может участвовать даже поставщик, не способный поставить 100% необходимого заказчику объёма. Но даже если ни один поставщик на рынке не сможет справиться с объёмами централизованной закупки, при выборе нескольких победителей такая централизованная закупка всё равно состоится.

Наконец, не стоит забывать и о том, что выбор нескольких победителей централизованной закупки служит дополнительным фактором устранения субъективизма при определении её результатов. Если мы говорим о второй, расширенной модели централизации госзакупок, при которой заказчик фактически получает от специализированной организации лишь результат, то даже после завершения закупки не он, а лишь спецорг будет определять то, кто будет исполнять подряд для данного конкретно заказчика.

Профессиональная компонента закупочной работы

Мировой опыт проведения публичных закупок свидетельствует о том, что при соблюдении означенных выше нюансов централизация государственных закупок может стать действенным инструментом повышения их качества.

Например, в Республике Корея реализована централизация закупок даже не на отраслевом, а на национальном уровне. Каждый государственный заказчик направляет свои потребности в специализированную службу, занимающуюся только публичными закупками. Эта служба проводит закупочные процедуры, заключает контракты с поставщиками, контролирует их исполнение и гарантирует их оплату. Такой подход качественно снижает организационные издержки и заказчиков, и поставщиков.

Что ещё важнее, такой подход позволил Корее отказаться от того самого аукционного крена, который так часто становится проблемой для российских заказчиков. В Корее электронный аукцион 15-20 лет назад также использовался в качестве инструмента устранения субъективизма при определении победителя закупки. Сегодня же этот способ выбора поставщика хотя и не устранён совершенно из практики корейских публичных закупок, но используется лишь в тех случаях, когда выбор по наименьшей цене и в самом деле является лучшим вариантом выбора победителя.

Ведь централизация закупок, при должной реализации и должном государственном и общественном контроле, не только снижает риск субъективизма, но и повышает профессионализм сотрудников, задействованных в подготовке и проведения закупки. Это, с свою очередь, открывает возможность для экспертного многофакторного выбора победителей, при котором цена не будет являться единственным критерием.

На региональном уровне представляется возможным уже сегодня создать по крайней мере в пилотных регионах специализированные организации, проводящие закупки для всех заказчиков соответствующего субъекта Российской Федерации. Если говорить про федеральный уровень, то представляется логичным и целесообразным начинать централизацию с отраслевых специализированных организаций. Работу же этих организаций, в свою очередь, необходимо начинать с закупки стандартизированной продукции массового спроса. Лишь после успешной апробации представляется возможными обсуждение вопроса о создании единой федеральной службы государственных закупок, проводящей закупки в т.ч. уникальной продукции.

Разумеется, реализация изложенных выше подходов потребует некоторой корректировки законодательства о контрактной системе. Однако такая корректировка отнюдь не будет означать слома существующих норм. Централизация должна и может основываться на развитии существующих практик – причём практик не только государственных, но и коммерческих закупок. И в этом случае она вполне способна стать фактором качественного развития всей контрактной системы.

Опубликовано в журнале "Бюджетный учет", октябрь 2024 г.