Мерам поддержки отечественных производителей в сфере закупок посвящена статья «Национальный режим в закупках: контроль, обязанности и перспективы», опубликованная в журнале «Финконтроль». Сегодня Дмитрий Александрович Казанцев, член Совета ТПП РФ по развитию закупок, к. ю. н., вновь обращается к данной теме и рассматривает проект постановления Правительства РФ, посвященный мерам предоставления национального режима при проведении госзакупок.

В текущем году законодатель наделил Правительство РФ полномочиями по определению мер поддержки отечественных производителей и тех категорий продукции, на которые данные преференции распространяются. К октябрю правительство подготовило проект постановления с описанием этих мер. В объемном документе — 25 страниц плюс различного рода приложения — изложены все вопросы, касающиеся национального режима.

Национальный режим в новом исполнении?

Так, в проекте подробным образом определен порядок подтверждения страны происхождения товара, предлагаемого к поставке в рамках проведения закупки. Причем правила эти едины и для Закона № 223-ФЗ, и для Закона № 44-ФЗ.

Напомним, что в рамках унификации инструментов импортозамещения при осуществлении регулируемых Законом № 44-ФЗ закупок предусмотрены три категории мер поддержки отечественных производителей:

1 Полный запрет на участие в закупке для иностранных производителей.

2 Ограничение на участие в закупке для иностранных производителей по принципу «второй лишний».

3 Ценовые преференции для отечественных производителей (при сопоставлении заявок для целей выбора победителя заказчик обязан делать вид, что в предложении о поставке российской продукции цена снижена — как правило, речь идет о 15%).

Запрет

Проект постановления включает в себя приложение, содержащее перечень продукции, в отношении которой введен полный запрет на закупку у иностранных производителей. В этом перечне фигурирует почти 150 категорий продукции — от лифтов и вертолетов до аудиторских услуг и услуг финансовых консультантов. Аналогичный запрет распространяется на все закупки в рамках государственного оборонного заказа для выполнения мероприятий государственных программ РФ, государственной программы вооружения.

При этом, как это часто бывает в контрактной системе, одновременно с установлением запрета предусмотрено почти полсотни исключений из него. Так, даже при закупке продукции, включенной в запретительный перечень, можно привлекать к участию в закупке иностранных поставщиков тогда, когда на территории Российской Федерации отсутствует производство товара, являющегося предметом закупки, и это подтверждается разрешением Минпромторга России. Запрет, как правило, не касается тех случаев, когда закупки проводятся Федеральной службой охраны РФ, Службой внешней разведки РФ, органами внешней разведки Министерства обороны РФ, Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой войск национальной гвардии РФ и подведомственными им организациями. Есть также определенные послабления при проведении мелких закупок.

Ограничение

В перечень, касающийся ограничения по принципу «второй лишний», попала еще более широкая номенклатура продукции: стройматериалы, промышленное оборудование, музыкальные инструменты, электроприборы, медизделия, продукты питания, вина — всего почти 500 категорий. Однако и для применения ограничений предусмотрены исключения. Так, ограничения могут не применяться заказчиками при осуществлении закупок:

а) товара определенного товарного знака ввиду его несовместимости с товарами, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия закупаемого товара с товарами, уже используемыми заказчиком;

б) товара из числа запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, уже используемым заказчиком;

в) спортивного оружия и патронов к нему в целях обеспечения нужд спорта высших достижений;

г) товара из числа запасных частей и деталей к используемому оружию спортивному огнестрельному с нарезным стволом, происходящему из иностранного государства.

Запреты, ограничения могут не применяться при осуществлении закупки со встречными инвестиционными обязательствами, которая предусматривает поставку товара, произведенного исключительно на создаваемом, модернизируемом, осваиваемом в соответствии с таким контрактом (договором) производстве. Аналогичным образом ни запреты, ни ограничения не касаются закупок аптечных организаций и прочих закупок лекарственных препаратов и медицинских изделий для розничной торговли такими препаратами и изделиями. В текущих экономических реалиях подобные исключения являются более чем здравыми — к этому аспекту мы еще вернемся.

Приложение № 3 к проекту постановления утверждает минимальную обязательную долю закупок товаров российского происхождения заказчиками, работающими по Закону № 223-ФЗ. В этом перечне почти триста наименований продукции, для каждого из которых установлена своя квота — от 1% для комплектующих коммуникационного оборудования и 3% для мониторов и проекторов, используемых в системах автоматической обработки данных, до 90% для бумаги, обуви, одежды и других категорий.

Импортозамещение как драйвер развития производства в стране

Импортозамещение в регулируемых закупках потенциально может стать мощным драйвером развития российских производств. Однако для реализации этой потенциальной возможности важно переосмыслить приоритеты контрактной системы. Ведь для того, чтобы российская промышленность получила инвестиции из государственных и муниципальных заказов, ей необходимо не просто комфортное участие в закупке и даже не победа как таковая, а гарантированная оплата поставленной продукции, причем оплата на рыночном уровне.

Цель экономии при этом не исключается вовсе, однако становится вспомогательной. Иными словами, речь об экономии ведется только тогда, когда есть уверенность в получении отечественным производителем нормальной прибыли вследствие исполнения государственного или муниципального контракта.

Впрочем, и в части самих процедур выбора поставщика имеется известный потенциал развития практик импортозамещения. Речь идет о ситуации объединения в одном лоте, например медицинских изделий, подлежащих закупке у отечественных производителей, с медицинскими изделиями, подлежащими закупке на международном рынке. Безусловно, за заказчиком должно сохраняться право на приобретение как тех, так и других товаров. При этом, не нарушая прав и законных интересов заказчика, преференцию для российских производителей можно было бы сохранить посредством обособления двух названных категорий товаров. Сам заказчик, кстати говоря, не обязан это делать: данный вопрос рациональнее решать в рамках централизации закупок силами экспертов специализированной организации.

Развитие инструментария преференций для российских производителей видится не в сфере дальнейшего ограничения конкуренции посредством запрета на участие в закупке для поставщиков импортной продукции, а в сфере облегчения процедурных требований к участникам закупки и к процедуре закупки в целом. Речь идет и об автоматизации формирования заявки на участие закупки, и об упрощении или даже в отдельных случаях полном исключении обеспечения контракта, и о расширении практики авансирования, так нужного российским производителям. Для реализации последнего тезиса целесообразно не только использовать казначейское сопровождение, но и ввести дополнительные преференции для тех поставщиков российской продукции, которые являются ее производителями. Речь ни в коем случае не идет о дальнейшем ограничении конкуренции путем запрета на участие в закупке для «перекупщиков», а лишь о дополнительном стимулировании прямых закупок у производителей.

Революционным для парадигм контрактной системы, но при этом эффективным для целей импортозамещения могло бы стать право заказчика проводить закупку у производителя российской продукции как у единственного поставщика. Такое право можно сбалансировать как возможностью проводить подобную преференционную закупку лишь у завода-изготовителя, так и лимитом, в соответствии с которым подобным образом может быть приобретено, например, не более 50% соответствующей категории продукции в течение года.

Однако при разговоре об импортозамещении нельзя забывать о приоритете высшего порядка: правах и законных интересах граждан как конечных пользователей закупаемой продукции. Все перечисленные выше меры актуальны и в принципе допустимы тогда и только тогда, когда импортозамещение не приводит к снижению качества социальной инфраструктуры, медицинской помощи и просто лекарственных средств. В проекте постановления Правительства РФ, упомянутом выше, этот аспект по крайней мере отчасти учтен. Но важно, чтобы и в доктрине регулируемых закупок, и в правоприменительной практике устоялась следующая иерархия приоритетов, в которой каждый последующий имеет значение лишь при достижении предыдущего:

1. Обеспечение качественной продукции для граждан как для конечных пользователей.

2. Инвестиции в российские производства.

3. Экономия бюджетных средств.

Эти же приоритеты должны быть расставлены при закупках по правилам Закона № 223-ФЗ, разве что конечными потребителями в данном случае являются не только и не столько граждане, сколько производственные предприятия. Важно научиться не бояться закупок сырья за рубежом в том случае, когда прибавочная стоимость продукции создается внутри страны в результате глубокой переработки.

Именно утверждение перечисленных выше концептуальных подходов к импортозамещению позволит избежать рисков для граждан и производств и действительно максимально эффективно использовать бюджетные средства для долгосрочного развития национальной экономики.