Централизация закупок всех уровней стала тенденцией последнего времени. При должной реализации этот инструмент и в самом деле имеет потенциал повышения эффективности работы контрактной системы. При этом важно не забывать о том, что для достижения этой цели имеет смысл объединить все инструменты. В том числе и инструменты цифровизации и автоматизации закупок.
Дмитрий Казанцев, кандидат юридических наук, эксперт Совета ТПП России по развитию системы закупок
Централизация
Объединение закупок имеет в контрактной системе несколько измерений. Это и совместные закупки нескольких заказчиков, и передача специализированной организации функций по проведению процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя), и ряд переходных моделей. Но в данной статье речь пойдёт именно о максимальной степени централизации закупок, предусмотренной в рамках контрактной системы, а именно – о передаче профильной специализированной организации всех функций по подготовке и проведению закупки, а также по заключению и исполнению контракта с поставщиком.
Например, Распоряжением Правительства РФ от 17 сентября 2024 г. № 2551-р был утверждён план мероприятий ("дорожную карту") по осуществлению централизации закупок товаров, работ, услуг для федеральных органов исполнительной власти. Эта дорожная карта предусматривает поэтапную апробацию централизованного проведения закупок для федеральных нужд.
Согласно утверждённому Правительством РФ плану мероприятий, к 1 декабря Минфин России и ФАС России должны определить первую группу из десяти ФОИВов и перечень типовых товаров, работ и услуг, на которых будут апробировать такую централизацию. По большому счёту, это должно стать вторым этапом апробации централизованных закупок на федеральном уровне. С 2020 года централизованно закупаются канцтовары для Федеральной пробирной палаты, Росимущества, Рослесхоза и Росрыболовства и их территориальных органов.
К концу 2025 года должна быть сформирована группа ещё из десяти ФОИВов для третьего этапа централизации, а к концу 2026 года – группа для четвёртого этапа. Предполагается, что в эту последнюю группу войдут все федеральные министерства и ведомства, не включённые в предыдущие группы. Для каждой из групп предусмотрен годовой подготовительный период: так, централизованные закупки для второй группы предполагается проводить не ранее 2026 года.
Кроме того, дорожной картой предусмотрено утверждение уполномоченным федеральным органом порядка и формы представления федеральными органами информации о потребности в осуществлении централизованных закупок типовых и нетиповых товаров, работ, услуг. Сам Минфин России должен будет ежегодно отчитываться Правительству РФ о ходе централизации федеральных закупок.
При таком подходе уместно говорить не только и не столько о централизации закупки как таковой, сколько о централизации экспертизы, необходимой для выполнения требований контрактной системы. Специализированная организация, выступающая в роли централизованного заказчика, может объединять закупки нескольких заказчиков, а может и не делать этого. Но она в любом случае замыкает на себе все отношения с поставщиками (подрядчиками, исполнителями), становясь для заказчика де-фактов централизованным снабженцем.
В этой модели заказчик, заинтересованный в приобретении продукции, формулирует свою потребность и передаёт её той специализированной организации, которая будет заниматься непосредственной закупкой. Специализированная организация своими силами и своей экспертизой обеспечивает соблюдение всех требований контрактной системы для удовлетворения потребности заказчика в соответствии с указанными им параметрами и точно в срок. В идеальной ситуации заказчик, заявивший потребность, при наступлении планового срока поставки приезжает на склад специализированной организации и забирает необходимую ему продукцию.
В такой упрощённой модели и в самом деле видно пространство для существенной экономии заказчиков на издержках, связанных с организаций закупок и соблюдением прочих закупочных процедур. Если же специализированная организация ещё и объединяет закупки нескольких заказчиков при поступлении от них идентичных потребностей, то возможна ещё и экономия за счёт эффекта масштаба. Централизованная поставка, приёмка и складирования позволят поставщику не закладывать эти издержки в цену контракта. Наконец, в случае проблем с исполнением контракта эффективнее, вне всякого сомнения, централизовать претензионную работу. Причём централизация даёт простор для формирования известных складских запасов – а значит претензионная работа не всегда будет означать срыв поставки для заказчика. По крайней мере, если речь идёт о стандартизированной продукции массового спроса.
Однако практика часто бывает сложнее теоретической модели. Индивидуальные требования, логистические и климатические сложности, специфика регулирования конкретного поставщика если и не отменяют возможности централизации вовсе, то по меньшей мере могут создать проблемы для отладки работы с централизованной закупкой. Проще говоря, те усилия, которые заказчик потратит на взаимодействия со специализированной организацией, могут оказаться немногим меньше усилий собственной контактной службы.
Очевидным ответом на этот вызов является разделение закупок заказчика на централизованные и уникальные. Иными словами, специализированной организации передаются вопросы приобретения той самой стандартизированной продукции массового спроса. А для закупок уникальных материалов и оборудования каждым заказчиком сохраняются свои контрактные управляющие, которые имеют узкую экспертизу относительно предмета подобных закупок.
Но помимо этого и использование инновационных инструментов централизации бизнес-процессов может способствовать повышению и удобства, и эффективности закупочной работы. Для предметного обсуждения этой темы необходимо разделить централизацию, автоматизацию и использование технологий искусственного интеллекта с тем, чтобы оценить область эффективного применения каждого из трёх инструментов для целей централизации закупок.
Цифровизация
Цифровизация представляет собой реализацию документооборота – и, рассматривая шире, бизнес-процессов – в электронной среде без использования бумажных носителей и без необходимости личного контакта. Юридическая значимость совершаемых действий и подписываемых документов обеспечивается в этом случае использованием электронной подписи.
В контрактной системе централизация уже получила самое широкое распространение. В сущности, именно цифровая коммуникация стала основной при выполнении требований законодательства о государственных и муниципальных закупках. Т.н. «оффлайн-коммуникация» в некоторых случаях и вовсе может ограничиваться лишь непосредственно поставкой товаров (выполнением работ, оказанием услуг).
Символом цифровизации контрактных отношений стала Единая информационная система, хотя цифровые инструменты и не ограничиваются её функциональностью. Представляется, что и централизация закупок вполне может быть реализована с использованием инструментов ЕИС. В частности, направление потребности и согласование технических и функциональных характеристик закупаемой продукции, равно как и оформления результатов участия заказчика в экспертизе продукции при централизованной поставке (если заказчик воспользовался таким правом), может органично вписаться в функциональность ЕИС.
При этом необходимо не забыть по меньшей мере о следующих аспектах.
Во-первых, и при выполнении всех элементов каждого бизнес-процесса в электронной среде должен сохраняться цифровой след. Проще говоря, должен быть зафиксирован автор каждого решения и момент принятия этого решения.
Во-вторых, наличие цифрового следа должно служить мерой, уравновешивающей гибкость системы. Нецелесообразно, а часто и прямо вредно загонять заказчика или специализированную организацию в рамки шаблонов, требуя от них в любой ситуации использовать один-единственный сценарий поведения. Но гибкость, действительно необходимая для эффективности закупки, не должна создавать иллюзию безнаказанности.
В-третьих, на уровне алгоритма необходимо распределить полномочия между субъектами, вовлечёнными в централизацию. Например, заказчик направляет специализированной организации потребность и предлагает параметры продукции, необходимые для удовлетворения этой потребности. Но именно за специализированной организацией остаётся полномочие по утверждению или отклонению этих параметров на стадии подготовки конкретной закупки.
Наконец, важно использование стандартизированных форм электронных документов, необходимых для централизации закупки. Стандартизация форм не только упрощает работу человека с информацией, но и позволяет привлечь к этой работе программно-аппаратный комплекс. И это подводит нас к инструментарию автоматизации.
Автоматизация
Несколько упрощая, можно сказать о том, что автоматизация, в отличие от цифровизации, это не просто перевод бизнес-процессов в электронную форму, но и использование программно-аппаратного комплекса для качественного снижения издержек на выполнение рутинных операций.
Пожалуй, самым известным примером автоматизации является наследование данных. Не нужно заполнять в извещении о закупке те сведения, которые уже были включены в план-график – эти сведения сами «подтянутся» из плана-графика и будут включены в предусмотренные законодательством поля извещения о закупке. Сегодня этот инструмент уже активно используется в ЕИС.
Централизация закупок потребует особого внимания к корректному наследованию данных, в т.ч. при межсистемной интеграции. Ведь в централизованную закупку будут вовлечены и заказчик с потенциальными поставщиками, и специализированная организация, и электронная площадка, и иные субъекты. Корректная межсистемная организация является непростой, но технически реализуемой задачей, без которой полноценная централизация невозможна.
На концептуальном уровне важно помнить о том, что наследование данных не должно означать их неизменности. На каждом очередном шаге сквозного процесса закупки эксперты специализированной организации должны иметь возможность дополнять, а при необходимости и корректировать сведения закупочных документов. Отсутствие такого оперативного экспертного вмешательства означало бы исключение целого ряда потенциальных преимуществ централизации. Однако, как уже было сказано выше, каждая корректировка должна иметь свой цифровой след и автоматически фиксироваться средствами ЕИС в истории данной конкретной закупки.
Другим примером автоматизации является контроль сроков и объёмов поставки. Эта технология сегодня набирает популярность среди заказчиков, работающих по Закону № 223-ФЗ: после подписания контракта система заблаговременно напоминает и заказчику, и поставщику о скором наступлении даты исполнения очередного обязательства, а в случае пропуска этой даты одной из сторон фиксирует нарушение и предлагает т.н. «программу компенсирующих мероприятий», позволяющую не расторгать подписанный контракт и обеспечить его исполнение даже в изменившихся условиях.
Помимо наследования данных и контроля поставки, в автоматическом режиме может быть реализована проверка заявленной заказчиком потребности. Это и проверка на предмет присутствия предмета будущей закупки в импортозаместительных перечнях Правительства РФ. Это и проверка на предмет включения продукции в упомянутые выше перечни тех товаров, закупка которых подлежит обязательной централизации. Это, наконец, и проверка открытых сведений о каждом участнике закупке и о предлагаемой им продукции.
Такие автоматизированные проверки не должны подменять собой работу эксперта или закупочной комиссии специализированной организации. Но они призваны облегчить их работу и сократить организационные издержки на сбор и обобщение по крайней мере базовой информации. И при использовании инструментов автоматизации, и при использовании технологий искусственного интеллекта все значимые решения принимаются уполномоченным специалистом.
Искусственный интеллект
На текущем уровне научно-технического развития мы можем называть технологии обработки больших данных «искусственным интеллектом» лишь с высокой долей условности. Однако вопросы терминологии не должны становиться препятствием для использования технологии. И централизация государственных и муниципальных закупок, при известных ограничениях, вполне может стать полем эффективного внедрения самообучающихся алгоритмов обработки больших данных.
Для решения каких вопросов может быть использовано то, что мы называем искусственным интеллектом?
Искусственный интеллект может подсказать специалисту уполномоченного органа дополнительные пути удовлетворения потребности заказчика – будь то объединение с идентичными потребностями иных заказчиков или альтернативные варианты оборудования, пригодные для решения заявленных заказчиком задач.
Искусственный интеллект может просчитать логистику поставки и представить предварительный проект не только разных вариантов транспортировки, но и обоснованных издержек по каждой из них.
На основании анализа больших данных может быть представлено обобщение опыта участников закупки в части выполнения аналогичных контрактов. Не стоит недооцениваться важность данного аспекта, поскольку при централизации закупок новую актуальность приобретёт поиск баланса между привлечением к исполнению государственных и муниципальных подрядов именно квалифицированных поставщиков и риском закрытия контрактной системы для новых производителей, ещё не имеющих опыта госпоставок.
В условиях падения популярности контрактной системы у российских производителей искусственный интеллект может подсказать специализированной организации перечень тех изготовителей, которых обязательно нужно пригласить к участию в закупке (а в случае одобрения уполномоченным специалистом и разошлёт корректные приглашения после объявления закупки).
Искусственный алгоритм может быть полезен и для обоснования начальной (максимальной) цены, и для анализа конкурентной среды на рынке закупаемой продукции, и для оценки обоснованности корректировки цены уже подписанного контракта, и для анализа риск-факторов при подготовки проверки результатов закупочной работы заказчика. В случае развития норм контрактной системы в направлении гибкости централизованной закупки эта же технология может подсказывать эксперту уполномоченной организации даже наиболее эффективный способ определения поставщика (впрочем, сегодня это кажется фантастикой).
Разумеется, даже при сохранении права на принятие решения за уполномоченным специалистом, к работе над каждым из означенных выше вопросов искусственный интеллект может привлекаться лишь поэтапно. Прежде всего, самообучающимся алгоритмам должны быть доступны данные для самообучения. И именно в контрактной системе этот вопрос может быть успешно и относительно оперативно решён использованием того огромного массива сведений об уже проведённых закупках, который к настоящему моменту накоплен ЕИС.
Подводя итог кратко означенным выше идеям, можно с уверенностью утверждать: инновационные технологии и централизация закупок не просто совместимы, но имеют очевидный потенциал синергии. И автоматизация, и искусственный интеллект призваны минимизировать риск субъективизма при принятии решений, снизить издержки специалиста на проведение закупочной работы, а также помочь ему совместить эффективность закупки с исполнением требований законодательства о контрактной системе. На достижение тех же самых эффектов направлен и институт централизации закупок. Совмещение двух этих подходов послужит не только дополнительной оптимизации издержек, но и будет способствовать качественному повышению профессионализма закупочной работы.
А качественное повышение профессионализма в сочетании с минимизацией субъективизма при подготовке и проведении закупки и при приёмке результатов исполнения контракта позволят, в свою очередь обогатить контрактную систему современными гибкими инструментами, которые позволят и обеспечить действительную эффективность государственных и муниципальных закупок, и сделать их драйвером развития национальной экономики.