Традиционно каждый новый год начинается со вступления в силу поправок в законодательство о закупках. Январские изменения 2025 года выглядят не самыми масштабными на фоне некоторых минувших лет, однако и с ними практикующему специалисту необходимо быть знакомым. Они разрозненны и не всегда просты для понимания. А кроме поправок в законодательство о закупках 2025 год встречает нас и целым набором законодательных инициатив, которые предполагают существенную корректировку действующих правил.

Дмитрий  Казанцев, член Совета ТПП РФ по развитию системы закупок, кандидат юридических наук:

- Основной массив изменений, вступающих в силу с 1 января 2025 года, касается новых правил импортозамещения и новых процедурных аспектов проведения закупок. Они были широко анонсированы ещё в прошлом году, а потому нужно лишь освежить знания о них.

Запреты, ограничения и преференции

С 1 января 2025 года вступают в силу новая редакция статьи 14 Закона «О контрактной системе», предусматривающая универсализацию правил предоставления национального режима – а точнее, правил установления исключений из национального режима, известных в обиходе как импортозамещение. Теперь эти полномочия уже официально централизованы в ведении Правительства РФ, которое устанавливает правила импортозамещения и для государственных и муниципальных заказчиков, и для государственных компаний.

Новой редакцией Закона № 44-ФЗ предусмотрены три базовых инструмента импортозамещения:

1. Полный запрет на участие в закупке для иностранных производителей.
2. Ограничение на участие в закупке для иностранных производителей по принципу «второй лишний».
3. Ценовые преференции для отечественных производителей (при сопоставлении заявок для целей выбора победителя заказчик обязан делать вид, что в предложении о поставке российской продукции цена снижена — как правило, речь идет о 15%).

В статье 14 предусмотрены обособленные правила применения каждой из этих мер при закупке товаров, при закупке работ и при закупке услуг. Перечни продукции, при закупке которых заказчик обязан применять ту или иную меру, определяются Постановлением Правительства РФ. Специалисту необходимо внимательно изучить эти правила, но в целом суть их сводится к следующему.

Прежде всего, Постановление включает в себя приложение, содержащее перечень продукции, в отношении которой введен полный запрет на закупку у иностранных производителей. В этом перечне фигурирует почти 150 категорий продукции — от лифтов и вертолетов до аудиторских услуг и услуг финансовых консультантов. Помимо названного перечня, аналогичный запрет распространяется на закупки всех категорий продукции в рамках государственного оборонного заказа для выполнения мероприятий государственных программ РФ, государственной программы вооружения. Заказчику важно не забыть и о том, что помимо установления запрета предусмотрено почти полсотни исключений из него.

Постановлением предусмотрен перечень продукции, при закупке которой применяется ограничение по принципу «второй лишний» - проще говоря, если при закупке данной продукции заказчик получил хотя бы одно предложение о поставке с территории ЕАЭС, соответствующее требованиям извещения о закупке, то он обязан отклонить все предложения о поставке импортной продукции. То, что в этом случае де-факто будет отсутствовать конкуренция и закупку нужно будет признать несостоявшейся для последующего заключения контракта с единственным поставщиком, заказчика останавливать не должно.

В перечень, касающийся ограничений, попала еще более широкая номенклатура товаров: стройматериалы, промышленное оборудование, музыкальные инструменты, электроприборы, медизделия, продукты питания, вина — всего почти 500 категорий. Однако и для применения ограничений предусмотрены исключения.

Также Постановление утверждает перечень продукции, при которых рассмотрение заявок о поставке импортной продукции допускаются – но при этом, независимо от способа конкурентной закупке, при ранжировании заказчик должен делать вид, что отечественный производитель снизил цену. Например, если за российское программное обеспечение поставщик запросил 10 млн рублей, а за импортное – 8 млн рублей, то ранжирование с учётом 30% ценовой преференции должно производиться так, словно бы в предложении о поставке российского ПО фигурируют 7 млн рублей.

Наконец, Постановление утверждает минимальную обязательную долю закупок товаров российского происхождения заказчиками, работающими по Закону № 223-ФЗ. В этом перечне почти триста наименований продукции, для каждого из которых установлена своя квота — от 1% для комплектующих коммуникационного оборудования и 3% для мониторов и проекторов, используемых в системах автоматической обработки данных, до 90% для бумаги, обуви, одежды и других категорий. При этом статья 30.1 из текста Закона № 44-ФЗ исключается.

Важно подчеркнуть: новые правила импортозамещения универсальны не только потому, что они кодифицируются в одном Постановлении Правительства, но и потому, что это постановление равно обязательно и для субъектов Закона № 44-ФЗ, и для субъектов Закона № 223-ФЗ. А значит, последним, для проведения закупок в 2025 году, необходимо внести изменения в свои положения о закупках. Нет необходимости переписывать в них весь текст нового Постановления Правительства. Но необходимо в любом случае сослаться на него как на основание для ограничения конкуренции при проведении закупок.

Нюансы применения правил импортозамещения

Как водится в контрактной системе, установление новых правил сопряжено с введением обширного круга нюансов их исполнения и исключений из них.

Так, даже при закупке продукции, включенной в запретительный перечень, можно привлекать к участию в закупке иностранных поставщиков тогда, когда на территории России отсутствует производство данного товара (для использования данного исключения заказчик обязан получить соответствующее разрешение Минпромторга России). Запрет в большинстве не касается тех случаев, когда закупки проводятся Федеральной службой охраны РФ, Службой внешней разведки РФ, органами внешней разведки Министерства обороны РФ, Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой войск национальной гвардии РФ и подведомственными им организациями. Есть также определенные послабления по части применения запрета при проведении мелких закупок.

Ограничения по принципу «второй лишний» могут не применяться заказчиками при осуществлении закупок:

а) товара определенного товарного знака ввиду его несовместимости с товарами, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия закупаемого товара с товарами, уже используемыми заказчиком;

б) товара из числа запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, уже используемым заказчиком;

в) спортивного оружия и патронов к нему в целях обеспечения нужд спорта высших достижений;

г) товара из числа запасных частей и деталей к используемому оружию спортивному огнестрельному с нарезным стволом, происходящему из иностранного государства.

Запреты и ограничения могут не применяться при осуществлении закупки со встречными инвестиционными обязательствами, которая предусматривает поставку товара, произведенного исключительно на создаваемом, модернизируемом, осваиваемом в соответствии с таким контрактом (договором) производстве. Аналогичным образом ни запреты, ни ограничения не касаются закупок аптечных организаций и прочих закупок лекарственных препаратов и медицинских изделий для розничной торговли такими препаратами и изделиями.

В текущих экономических реалиях подобные исключения являются более чем здравыми — к этому аспекту мы еще вернемся.

Если правила импортозамещения применялись при закупке работ или услуг, а в процессе исполнения контракта произошло правопреемство, то согласно новой норме подп. «в» п. 1 ч. 15 ст. 95 заказчик обязан расторгнуть контракт в одностороннем порядке в том случае, когда на стороне подрядчика правопреемником российского юридического лица стало иностранное юридическое лицо. Здесь же можно вспомнить недавнее Письмо Минфина России от 24 октября 2024 г. N 24-06-09/103309 о том, что заказчик обязан расторгнуть контракт с поставщиком при правопреемстве на стороне исполнителя в том случае, если правопреемник не соответствует требованиям к участнику той закупки, по результатам которой был подписан контракт.

Согласно ч. 6 ст. 27 новой редакции Закона № 44-ФЗ, Правительство РФ вправе установить случаи осуществления закупок промышленной продукции с применением правил импортозамещения, при которых заявка с предложением о поставке товара российского происхождения приравнивается к заявке с предложением о поставке иностранного товара, если на участие в такой закупке подана заявка на участие в закупке, признанная по результатам ее рассмотрения соответствующей требованиям извещения об осуществлении закупки, и содержащая предложение о поставке товара российского происхождения, в наибольшей степени удовлетворяющего требованиям к промышленной продукции.

Письмом Минпромторга России от 13 ноября 2024 г. № КА-121503/20 государственными и муниципальными заказчикам предложен обновлённый перечень рекомендованных к закупке автомобилей, составленный «в рамках исполнения поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина о принятии мер, направленных на приоритетное использование государственными и муниципальными служащими в служебных целях автомобилей российского производства». Теперь этот перечень выглядит следующим образом:

• Lada (модели Vesta, Vesta SW Cross, Granta, Niva Legend, Niva Travel, Largus, Aura).
• XCITE (модели X-Cross 7, X-Cross 8).
• Москвич (модели 3, 3е, 6).
• УАЗ (модели Патриот, Пикап, Профи, Хантер, СГР).
• ГАЗ (модели ГАЗель NEXT, ГАЗель NN, Соболь, Соболь NN).
• СОЛЛЕРС ST
• Evolute (модели I-PRO, I-JOY, I-SKY, I-JET).
• Haval (модели JOLION, DARGO, F7/F7x, H9, M6).
• KAIYI (модели E5, X3 Pro, X3, X7).
• BAIC (модели U5 Plus, X35, X55, BJ40 Plus, X7).
• АМБЕРАВТО A
• SWM (модели G05 Pro, G01).
• CITROEN C5 AIRCROSS.
• AURUS (модели SENAT, KOMENDANT).

Пока сложно сказать, в какой мере данный перечень будет способствовать развитию именно российских производств. Однако анонсировано его расширение «по мере выхода на рынок новых моделей отечественного производства в рамках специальных инвестиционных контрактов».

Централизация

Ещё одним актуальным направлением реформирования системы государственных и муниципальных закупок является их централизация.

В следующем году Правительство РФ расширит перечень федеральных заказчиков, для которых ФКУ «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» проводит централизованные закупки, а также сам спектр централизованных закупок. Постановлением Правительства РФ от 11.11.2024 № 1520 предусмотрено, что в 2025 году к эксперименту по централизации федеральных закупок присоединятся следующие ведомства:

• Минсельхоз России.
• Минвостокразвития России.
• Россельхознадзор и его территориальные органы.
• Росалкогольтабакконтроль и его территориальные органы.
• Росгидромет и его территориальные органы.
• Росводресурсы и его территориальные органы.

Если раньше в централизованном порядке приобретались лишь канцтовары, в т.ч. бумага, то теперь Центр по обеспечению деятельности Казначейства России будет приобретать для названных ведомств транспорт вместе с ГСМ и техобслуживанием, мебель, спецодежду и средства индивидуальной защиты и т.п.

В дальнейшем эксперимент по централизации федеральных закупок будет лишь расширяться, о чём мы подробно писали в предыдущих номерах. А Постановлением Правительства РФ от 24.10.2024 № 1432 в очередной раз отложена централизация закупок офисного программного обеспечения и федеральных органов исполнительной власти, которая ранее планировалась с 2025 года. Теперь такая централизация предполагается не раньше 2026 года.

Авансирование закупок строительной техники

Постановлением Правительства РФ от 11.10.2024 № 1363 расширен перечень товаров, при закупках которой получатели средств федерального бюджета должны будут выплатить поставщику аванс в размере не менее 80%. Средства на финансовое обеспечение таких контрактов будут подлежать казначейскому сопровождению. Речь идёт о закупке строительной техники, а полный перечень её авансируемой номенклатуры выглядит так:

• Краны на гусеничном ходу
• Машины самоходные и тележки, оснащенные подъемным краном
• Автопогрузчики с вилочным захватом
• Погрузчики прочие
• Бульдозеры на гусеничных тракторах
• Бульдозеры на колесных тракторах и тягачах
• Грейдеры самоходные
• Планировщики самоходные
• Машины трамбовочные самоходные
• Катки дорожные самоходные
• Погрузчики фронтальные одноковшовые самоходные
• Экскаваторы самоходные одноковшовые
• Погрузчики полноповоротные ковшовые, кроме фронтальных одноковшовых погрузчиков
• Траншеекопатели
• Экскаваторы-каналокопатели
• Дреноукладчики
• Экскаваторы многоковшовые
• Погрузчики одноковшовые самоходные прочие
• Машины самоходные для добычи полезных ископаемых прочие
• Автомобили-самосвалы, предназначенные для использования в условиях бездорожья
• Машины для распределения строительного раствора или бетона
• Машины для укладки гравия на дороге или аналогичных поверхностях, для поливки и пропитки поверхностей дорог битумными материалами
• Машины для выемки грунта и строительства прочие, не включенные в другие группировки
• Установки асфальтосмесительные
• Тракторы гусеничные
• Автокраны
• Средства автотранспортные для транспортирования строительных материалов
• Средства транспортные для коммунального хозяйства и содержания дорог
• Средства транспортные, оснащенные подъемниками с рабочими платформами
• Средства транспортные, оснащенные кранами-манипуляторами
• Снегоочистители
• Прицепы и полуприцепы, технически допустимая максимальная масса которых свыше 10 т
• Прицепы-цистерны и полуприцепы-цистерны для перевозки нефтепродуктов, воды и прочих жидкостей
• Прицепы и полуприцепы тракторные
• Прицепы и полуприцепы прочие

С логикой этой новеллы сложно поспорить. В минувшие годы в отдельных регионах интенсифицировалось строительство инфраструктуры, но закупка импортной техники сегодня сопряжена с большими сложностями. А потому авансирование подобных закупок – это важная мера в обеспечении самой возможности строительства не только дорог, но и иных капитальных объектов. Оно направлено на обеспечение принципиальной возможности выполнения строительных контрактов. Представляется, что подобная мера защищает интересы не только заказчика, но и поставщика, и, главное, конечного потребителя. По этой причине она, при должной реализации, заслуживает распространения и на другие сферы.

Поддержка малого и среднего бизнеса

Распоряжением Правительства РФ от 22.08.2024 № 2266-р с 1 января 2025 года расширен перечень тех заказчиков, работающих по Закону № 223-ФЗ, чьи проекты планов закупки и их изменения проходят оценку Корпорацией МСП на предмет соответствия законодательству в части запланированных объёмов закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства. В список включат более 200 новых компаний - в т.ч. аэропорты, ресурсоснабжающие, научно-технические и другие организации.

Упрощение закупочных процедур

Продолжается тренд на постепенное, фрагментарное снятие избыточных процедурных требований к заказчикам и к поставщикам. В конце декабря 2024 года были приняты два пакета поправок в Закон № 44-ФЗ – проект федерального закона № 667365-8 и проект федерального закона № 722148-8. Каждая из них кажется незначительной на первый взгляд. Но в совокупности они представляются концептуальной по своей сути корректировкой действующего законодательства.

В частности, заказчикам разрешено теперь свободно проводить несколько малых закупок однородных или идентичных товаров (работ, услуг) у единственного поставщика. Главное условие – соблюдать годовой объем и требования о предельном размере цены такого контракта. Строго говоря, законодательство и сейчас не запрещает заказчикам это делать, поскольку не содержит формальных запретов на т.н. «дробление» закупки. Однако включение прямого разрешения в текст Закона «О контрактной системе» и в самом деле может существенно упростить жизнь заказчиков и поставщиков, защитив их от мелких придирок, перерастающих в крупные разбирательства.

При заключении контракта с неопределенным объемом – проще говоря, рамочного соглашения – заказчики получили право не указывать в извещении срок исполнения и цену отдельных этапов контракта при закупках с неопределенным объемом). Изменение упростит подготовку к закупкам, при которых контракты исполняют не поэтапно, а по заявкам заказчика. Это особенно актуально для потребностей, при удовлетворении которых нельзя заранее знать число заявок и объем товаров (работ, услуг) в каждой из них – например, при закупке технического обслуживания транспорта или оборудования.

Долгожданное новшество, облегчающее жизнь поставщиков, состоит в том, что участникам любых закупок разрешено не прилагать к заявке документы о соответствии единым требованиям, если они есть в общедоступных госреестрах. Заявка в таком случае должна содержать декларацию, в которой указаны ссылки на сайты с подтверждающими документами. А заказчик на основании этой декларации может осуществить проверку самостоятельно. Подобный механизм уже успешно апробирован заказчиками, работающими по Закону № 223-ФЗ, а ещё раньше – чисто коммерческими заказчиками.

Помимо этого, новеллы содержат ещё целый ряд технических аспектов – о протоколах разногласий с единственным поставщиком по итогам несостоявшейся закупки (количество протоколов с уточнение условий контракта теперь не ограничено, при этом и заказчик, и поставщик получили право отказаться от его подписания в том случае, если соглашение по условиям не достигнуто), о заключении посредством функциональности ЕИС контракта по итогам неконкурентной закупки, о форме контракта и т.д.

Изначально тем же законопроектом планировалось наделить Минфин России полномочиями по официальному толкованию норм законодательства о контрактной системе, обозначив его в п.12 ч.1 ст.3 Закона № 44-ФЗ как орган «по даче иным участникам контрактной системы в сфере закупок письменных разъяснений по вопросам применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок». Однако в последний момент эта поправка из текста законопроекта была исключена.

Второй пакет поправок позволил заказчикам на постоянной основе проводить электронный запрос котировок без ограничений по годовому объему таких закупок (ранее мораторий на применение нормы о годовом объёме действовал до конца 2026 года). С 3 лет до 1 года был снижен минимальный срок действия федеральных и региональных контрактов, условия которых можно изменять решением высшего органа исполнительной власти в условиях обстоятельств непреодолимой силы. Наконец, этим же пакетом поправок до конца 2025 года было продлено действие следующих норм:

• предметом контракта может быть одновременно подготовка проектной документации и (или) выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капитального строительства;
• в случае, если проектной документацией объекта капитального строительства предусмотрено оборудование, необходимое для обеспечения эксплуатации такого объекта, предметом контракта наряду с выполнением работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капитального строительства может являться поставка данного оборудования;
• по соглашению сторон допускается изменение существенных условий контракта, если при исполнении такого контракта возникли независящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения (на основании решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, местной администрации при осуществлении закупки для федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд соответственно);
• малая электронная закупка может проводиться без ограничений в части совокупного годового объёма.

Практикующему специалисту важно держать на контроле не только законодательные инициативы, но и инициативы отдельных министерств и ведомств. Например, в конце минувшего года Минстрой России предложил продлить действие порядка определения НМЦК, методики составления сметы и правил изменения цены строительных контрактов "под ключ" до 1 января 2026 года. А Минздрав предложил изменить порядок определения цены при закупке медизделий с тем, чтобы отменить обязанность при определении цены давать приоритет контрактам из реестра, которые исполнены на территории субъекта РФ заказчика или сопредельной с ним.

В целом все эти инициативы направлены на то, чтобы облегчить жизнь добросовестным заказчикам и поставщикам, и по крайней мере отчасти снять для них излишние ограничения и процедурные обременения. Но применять эти новеллы можно будет не раньше, чем они вступят в силу. И потому постоянный мониторинг изменений законодательных норм, как и прежде, остаётся одной из ключевых задач специалиста по закупкам.